ГЧП – это наиболее перспективный механизм привлечения внебюджетных средств для реализации инфраструктуры в регионах

22 МАЯ 2014 В 12:41

Особенно когда есть необходимость оптимизировать расходы местных бюджетов. Однако отношения бизнеса и государства в совместных проектах на федеральном уровне законодательно не урегулированы.

Министр Открытого правительства Михаил Абызов на Российской неделе ГЧП заявил, что эффективно развивать инфраструктуру исключительно за счет капитальных вложений государства невозможно: «Поэтому при развитии автодорог, социальной и промышленной инфраструктуры мы смотрим, возможно ли привлечение частного капитала и в какой форме. По каждому направлению – автодороги, социальная инфраструктура, ОПК – надо определить счетное количество проектов и в 2014-2015 годах довести эти проекты до реализации».

«Партнерство – это форма, которая в России пока находится на начальной стадии развития, тогда как в других странах она достаточно давно доказала свою жизнеспособность. Частные партнеры, представители бизнеса в рамках соглашений ГЧП не только строят, но и привлекают финансовые ресурсы. Если представителям городской администрации при рассмотрении того или иного проекта кажется более правильным использование бюджетных средств лишь частично, то, наверное, соглашение о ГЧП будет лучшим механизмом работы, – полагает генеральный директор ООО “Магистраль Северной столицы” Алексей Бнатов. – Нельзя не отметить, что вместе с инвестициями частный бизнес привносит в проекты и передовые технологии, как технические, так и управленческие, что неизбежно позитивно влияет на реализуемые проекты».

Вместе с тем существующий потенциал взаимодействия бизнеса и государства в рамках ГЧП пока используется недостаточно плодотворно. Опрос участников российского рынка ГЧП, сделанный компанией E&Y в рамках исследования «Как обеспечить успех ГЧП в России», показал, что как бизнесмены и чиновники, так и кредитные организации и институты развития сходятся во мнении относительно основных барьеров, связанных с ГЧП. 

В числе наиболее популярных вариантов ответа – несовершенство законодательной базы, нехватка качественно проработанных проектов, отсутствие органов власти, ответственных за инициирование и реализацию проектов ГЧП. Показательно, что два из трех наиболее популярных ответов указывают на отсутствие понятных правил игры в этой сфере. Проект федерального закона об основах ГЧП по-прежнему находится в стадии доработки после его принятия Госдумой в первом чтении, а затянувшееся принятие закона на общегосударственном уровне, в свою очередь, тормозит ситуацию на местах.

По ранжиру

Потенциал российских регионов по привлечению частных инвестиций в проекты ГЧП был проанализирован в рейтинге, составленном Центром развития ГЧП совместно с Торгово-промышленной палатой РФ. В число субъектов-лидеров вошли Санкт-Петербург, Татарстан, Новосибирская, Свердловская, Нижегородская и Воронежская области. Общая стоимость реализуемых по схеме ГЧП проектов эксперты оценили в 1,044 трлн рублей (из которых 87,4% составили частные инвестиции), а наиболее востребованной формой сотрудничества бизнеса и государства признаны концессионные соглашения – 53% всех проектов. В рамках регионального законодательства осуществляются 35% проектов. Еще 12% приходится на формы, близкие к ГЧП.

В основу ранжирования субъектов были положены такие критерии, как развитость институциональной среды, опыт осуществления проектов в сфере ГЧП и инвестиционная привлекательность для инфраструктурных инвесторов (оценивалась исходя из положения региона в рейтинге инвестиционной привлекательности «Эксперт РА»).

По совокупности всех показателей рейтинг возглавил Санкт-Петербург, ранее также занимавший первое место среди всех субъектов федерации. Слагаемыми успеха Северной столицы стали высокое положение в инвестиционном рейтинге «Эксперт РА» (городу присвоено значение в рейтинге 1A, означающее максимальный показатель инвестиционной привлекательности и минимальные инвестиционные риски), а также значительный опыт реализации крупных проектов ГЧП, среди которых – модернизация аэропорта «Пулково» и создание Западного скоростного диаметра. 

В пользу Петербурга свидетельствуют и интенсивные усилия в совершенствовании нормативно-правовой базы. Помимо закона о ГЧП, принятого в 2006 году и ставшего первым в России документом такого рода, процедура реализации ГЧП-проектов регламентирована постановлениями правительства города «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге» и «О мерах по реализации закона Санкт-Петербурга “Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах”».

Упрочила свои позиции по сравнению с предыдущим годом Ленинградская область, поднявшаяся с 18-го на седьмое место и ставшая лидером среди группы регионов с высоким потенциалом в области ГЧП. Инвестиционная привлекательность субъекта по версии «Эксперт РА» – 3А1, что означает пониженный уровень инвестиционного потенциала при минимальных инвестиционных рисках. После утверждения федерального закона о ГЧП в регионе ожидается принятие новой редакции регионального закона «Об участии Ленинградской области в ГЧП».

Примерами партнерства государства и бизнеса в Ленобласти стали проект по организации скоростного движения поездов на участке Петербург – Бусловская (организация движения поездов «Аллегро» на участке Санкт-Петербург – Бусловская и перенос грузового движения на новую ветку Лосево – Каменногорск) и развитие морского порта Усть-Луга в Кингисеппском районе. В Лужском, Приозерском, Тихвинском и Бокситогорском районах области схема концессионных соглашений будет использована для строительства 12 котельных на газовом топливе. Концессионером проекта выступит компания «Газпром теплоэнерго».

К форме взаимодействия бизнеса и государства, близкой к ГЧП, можно отнести предложенную правительством Ленобласти программу «Социальные объекты в обмен на налоги». Данная схема выглядит для девелоперов более привлекательной, чем возведение социальных объектов за собственные средства, на что рассчитывают петербургские чиновники. Областные власти дают гарантии выкупа построенных инвестором школ и детских садов за цену до 70% от уплаченных застройщиком налогов. Под эгидой программы заключено восемь соглашений с застройщиками на строительство 16 детских садов и шести школ до конца 2020 года, а в апреле сфера применения механизма была расширена. Теперь помимо застройщиков в программе смогут принимать участие многопрофильные холдинги. Бюджет региона намерен направлять на выкуп социальных объектов, построенных одной из структур холдинга-налогоплательщика, до половины всех налоговых отчислений. При этом учитываться будет сумма увеличения налоговых отчислений по сравнению с 2013 годом.

Вместе с Ленобластью в число регионов с высоким потенциалом для реализации ГЧП-проектов вошли Вологодская область и Республика Коми. Потенциал Псковской и Калининградской областей, а также Республики Карелия был оценен как средний.

Остальные субъекты СЗФО расположились в рейтинге еще ниже. В частности, готовность Архангельской, Мурманской и Новгородской областей к ГЧП была обозначена как низкая, возможности Ненецкого автономного округа – как очень низкие.

«СЗФО представляется одним из самых перспективных округов для привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства. В регионе есть явные флагманы ГЧП – Ленинградская область и Санкт-Петербург, они характеризуются высоким и очень высоким потенциалом привлечения частных средств в перспективные ГЧП-проекты. И если Санкт-Петербург – признанный лидер по объему привлеченных инвестиций и качеству структурирования проектов, то в Ленобласти складывается привлекательная институциональная среда для частного инвес- тора при реализации проектов, – комментирует аналитик Центра развития ГЧП Александр Долгов. – В то же время такие субъекты, как Республика Коми, Карелия, Вологодская, Архангельская и Мурманская области, где начинают реализовывать ГЧП-проекты, – это как раз пример регионов, которые считаются в СЗФО точками роста в сфере государственно-частного партнерства. Есть также инвестиционно привлекательная Калининградская область, в которой развитие ГЧП будет обусловлено проведением матчей чемпионата мира в 2018 году».

Планы лидеров

По данным Центра развития ГЧП, на данный момент в СЗФО планируется реализация 15 ГЧП-проектов – в коммунальной, транспортной, социальной и энергетической сферах. При этом объем привлеченных частных инвестиций является одним из наиболее высоких среди федеральных округов и составляет 136 млрд рублей.

Потенциал ГЧП для СЗФО и близлежащих европейских регионов стал темой обсуждения на Пятом форуме «Северное измерение» для представителей российских и европейских министерств и ведомств, а также отечественных и зарубежных бизнесменов, что подтвердило востребованность для них данного механизма. Полномочный представитель президента РФ в СЗФО Владимир Булавин рассказал о созданной в СЗФО по инициативе руководителей регионов и  представителей ведущего бизнеса организации «Стратегическое партнерство социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа», которая «призвана обеспечить взаимодействие между органами власти и бизнес-сообществом при реализации стратегии социально-экономического развития СЗФО, а также сопровождать межрегиональные инвестиционные проекты, реализуемые на основе ГЧП». 

Генеральный директор ОАО «Северсталь» Алексей Мордашов обратил внимание собравшихся, что, по оценке Всемирного банка, в настоящее время в Петербурге реализуется одна из самых масштабных в мире программ по реализации проектов с использованием механизмов ГЧП: «Город разработал собственную нормативную законодательную базу, позволяющую реализовывать такого рода проекты. В сегодняшнее время примерно в 69 субъектах РФ имеется собственное законодательство по ГЧП, при этом на Северо-Западе нормативная база является наиболее практически ориентированной среди всех регионов РФ». Директор по стратегическому развитию компании АВВ Михаил Аким подчеркнул: сфера применения ГЧП не ограничивается исключительно инфраструктурной тематикой. На его взгляд, мировой опыт свидетельствует, что ГЧП может внести вклад в развитие новых технологий, энергоэффективности, «зеленого» транспорта.

База инвестиционных предложений Петербурга за 2013 год, сформированная администрацией города, насчитывает 17 приоритетных проектов, о реализации которых идут переговоры с инвесторами. Как ожидается, в десяти из них будут использованы механизмы ГЧП. Шесть проектов реализуют на базе концессионных соглашений, четыре – в рамках закона «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».

Ставка на механизмы ГЧП будет сделана и в Ленобласти. В Гатчинском районе Ленинградской области анонсировано создание центра медицинской реабилитации по модели DBTO (проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация), стоимость которого составит 1,7 млрд рублей.  Предполагается, что новое медицинское учреждение, рассчитанное на 200 мест, будет принимать порядка 8 тыс. пациентов в год. Идет подготовка конкурсной документации на строительство платного дорожного участка от КАД в обход населенных пунктов Мурино и Новое Девяткино (Ленинградская область) с выходом на существующую автомобильную дорогу Санкт-Петербург – Матокса. По предварительным оценкам, цена проекта составит 2,5 млрд рублей.

На стадии проработки находится ряд проектов по строительству платных дорог, путепроводов, спортивных комплексов. Председатель Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Дмитрий Ялов отметил: «Сегодня мы предусматриваем в региональном бюджете средства на разработку концепций проектов государственно-частного партнерства. Размер проектов в сфере ГЧП должен соответствовать возможностям бюджета, поскольку потребуется частичная компенсация расходов инвестора. Кроме того, гарантии для бизнеса при реализации ГЧП-проектов дает тот факт, что регион вошел в число субъектов федерации с лучшими показателями по уровню долговой нагрузки».

Постепенно вовлекаются в проекты ГЧП и другие регионы СЗФО. По схеме ГЧП будет реализован проект железнодорожной магистрали «Белкомур», на который завязаны несколько инвестиционных проектов в Архангельской и Мурманской областях, Республике Коми и Пермском крае. Ожидается, что магистраль будет связующим звеном между Уралом и Республикой Коми и незамерзающими портами Архангельска и Северной Европы. В Мурманской области примером ГЧП станет создание системы переработки и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в Коми – пансионат для проживания пожилых людей. В Вологодской области идет речь о создании на основе ГЧП туристско-рекреационного кластера «Насон-город».

По индивидуальным правилам

Чего не хватает потенциальным участникам проектов ГЧП, так это законодательной базы. Многие регионы имеют законы местного уровня, но все ждут федерального – в том числе чтобы привести свое законодательство в соответствие с общероссийским.

«Одной из основных сложностей, с которой в первую очередь столкнулась управляющая компания в процессе реализации проекта, была несовершенная законодательная база, – пояснили в ООО “Воздушные ворота Северной столицы”. – ГЧП – непростая система, требующая огромного периода подготовки, наработки большого количества документов и особого юридического сопровождения. Поэтому госорганы или потенциальные участники должны понимать, что зачастую это сложный процесс. Это рабочая схема для крупных проектов, но применять ее для небольших проектов может быть неэффективно и неэкономично».

Заместитель министра экономического развития РФ Сергей Беляков считает, что для применения формы ГЧП на базе регионального законодательства существуют объективные препятствия: «Специфика частно-государственного партнерства заключается в том, что схемы взаимодействия бизнеса и государства содержат некоторые исключения, изъятия из общих нормативных требований. И когда регионы предоставляют такие возможности, часто возникает коллизия, касающаяся правомерности таких изъятий. Почему они предоставлены, почему в таком объеме, почему этому частному инвестору, а не другому? И при отсутствии федерального закона эти вопросы, возникающие у правоохранительных органов, не очень разумны, но корректны по сути. Чтобы эту коллизию убрать и снять последний барьер на пути развития такого партнерства, мы разработали законопроект о ГЧП».

О необходимости принять федеральный закон о ГЧП говорит и глава Торгово-промышленной палаты РФ Сергей Катырин: «Закон о ГЧП имеет принципиальное значение, поскольку он должен определить основные рамки того, что будет называться ГЧП и что входит в это понятие. Проблема состоит в том, что сегодня каждый по-своему понимает ГЧП. Одни говорят, что ГЧП – это суперглобальные проекты вроде строительства железнодорожных магистралей, другие – что это понятие можно трактовать шире. Например, не до конца понятно, можно ли проекты малого бизнеса отнести к ГЧП или малый бизнес должен быть вовлечен в эти проекты посредством крупного бизнес-партнера, который и будет реализовывать данный проект. В этом контексте принятие закона о ГЧП – чрезвычайно важная задача».

Пока государственную политику в сфере ГЧП определяют несколько профильных органов на федеральном и региональном уровнях, усилия которых зачастую слабо скоординированы между собой. Но создание специального органа, осуществляющего управление проектами в области ГЧП, до принятия закона на уровне страны маловероятно.

Сегодня основная доля проектов ГЧП происходит либо в рамках законодательства о концессиях, предполагающего лишь государственную форму собственности на имущество, либо в рамках регионального законодательства, которое недостаточно эффективно без законодательной регламентации процесса на федеральном уровне.

Вместе с тем вопрос качества проработки проектов ГЧП необходимо адресовать в том числе и представителям бизнес-сообщества. В этом контексте возрастает необходимость создавать и на федеральном, и на региональном уровне различные экспертные и дискуссионные площадки, которые были бы способны содействовать предложению и разработке проектов в этой области. Хотя на региональном уровне реализовано несколько успешных проектов, потенциал регионов по реализации ГЧП-проектов пока используется недостаточно и требует дальнейшей консолидации усилий государства и бизнеса в этом направлении.    

 

Кирилл Поляков, генеральный директор АНО «Дирекция по развитию транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области»:

- Привлечение частных инвестиций субъектами Российской Федерации для реализации масштабных проектов в последние годы для Петербурга и Ленинградской области становится все более актуальным. С одной стороны толчком к этому послужил недостаток бюджетных средств для строительства и реконструкции жизненно важных объектов, а с другой - желание бизнеса расширить географию своих инвестиций стратегически важными объектами. В результате сформировалась практика государственно-частного партнерства (ГЧП), когда правительство передает в пользование дороги, вокзалы, мосты, порты, промышленные и прочие объекты, не теряя над ними контроль, а бизнес, в свою очередь, получает возможность заработать, исполнив определенные обязательства по строительству, модернизации и развитию. Последнее десятилетие остро стоял вопрос инвестирования в развитие инфраструктуры – частные финансовые вливанияпрактически отсутствовали. Однако сейчас этот пробел восполняется и государственно-частное партнерство чаще остальных используется при реализации дорожно-транспортных проектов.

Одной из задач«Дирекции по развитию транспортной системы СПб и ЛО» как раз и является привлечение федеральных средств и частных инвестиций в городские и областные проекты. В качестве конкретного примера сотрудничества бизнеса и власти можно привести проект «Подключения международного автомобильного вокзала в составе ТПУ «Девяткино» к КАД». Работы сейчас находятся в стадии подготовки предпроектной документации. При этом средства на это выделил частный инвестор - ООО «Управляющая компания «Мурино» как раз занимающееся комплексным развитием территории в районе поселка Мурино. Уже разработана принципиальная схема развязки с применением транспортной модели, что в перспективе позволит обеспечить бесперебойное движение транспорта на период до 2034 года.

Константин Куркин